國辦發〔2012〕23號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　《“十二五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》已經國務院同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。

 

 

                                                   國務院辦公廳

                                               二○一二年四月十九日

 

　　為提高城鎮生活垃圾無害化處理水平，切實改善人居環境，根據我國城鎮生活垃圾處理設施建設工作現狀，發展改革委、住房城鄉建設部、環境保護部組織編制了《“十二五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》（以下簡稱《規劃》）。
　　《規劃》主要闡明“十二五”時期全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設的目標、主要任務和保障措施，明確政府工作重點，是落實《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《國務院批轉住房城鄉建設部等部門關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》（國發〔2011〕9號）的重要支撐，是指導各地加快生活垃圾無害化處理設施建設和安排投資的重要依據。
　　規劃范圍包括全國所有設市城市、縣城（港澳臺地區除外），并通過以城帶鄉、設施共享等多種方式服務于常住人口3萬人以上的建制鎮。
　　城鎮生活垃圾處理是城鎮管理和環境保護的重要內容，是社會文明程度的重要標志，關系人民群眾的切身利益。近年來，我國城鎮生活垃圾收運網絡日趨完善，生活垃圾處理設施數量和能力快速增長，城鎮環境總體上有了較大改善。截至2010年底，全國設市城市和縣城生活垃圾年清運量2.21億噸，生活垃圾無害化處理率63.5%，其中設市城市77.9%，縣城27.4%。
　　但也要看到，由于城鎮化快速發展，生活垃圾激增，垃圾處理能力相對不足，一些城市面臨“垃圾圍城”的困境。同時，部分處理設施建設水平和運行質量不高，配套設施不齊全，存在污染隱患，影響城鎮環境和社會穩定。為此，應在“十一五”有關工作取得積極成效的基礎上，及時把握國家高度重視、資金投入力度加大、激勵約束機制日益完善、裝備支撐顯著增強、節能環保產業快速發展的有利時機，精心組織、科學謀劃，加快推進處理設施建設，不斷提高設施運營水平。
　　一、指導思想、基本原則和主要目標
　　（一）指導思想。
　　以鄧小平理論和“三個代表”思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的總體要求，強化政府責任，履行公共服務職能，統籌規劃，突出重點，強化保障措施，加快推進全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設，提高處理能力，提升運營水平，努力創造良好的人居環境，促進可持續發展。
　　（二）基本原則。
　　政府主導，社會參與。強化政府責任，加大公共財政投入，完善財稅優惠政策；引入市場機制，充分調動社會資金參與生活垃圾處理設施建設和運營的積極性；加強宣傳引導，樹立“垃圾處理、人人有責”的觀念，鼓勵全民參與生活垃圾分類和處理工作。
　　全面推進，重點突破。全面推進城鎮生活垃圾處理設施建設，逐步縮小區域間基本公共服務差距，提升基本公共服務水平。以大中城市為重點，推進生活垃圾分類、存量治理等工作，發揮引導示范作用。
　　因地制宜，科學引導。考慮不同地區的實際情況，加強分類指導，堅持集中處理與分散處理相結合。按照“減量化、資源化、無害化”的原則，因地制宜地選擇先進適用的技術，有條件的地區應優先采用焚燒等資源化處理技術。
　　城鄉統籌，區域共享。通過以城帶鄉、設施共享等形式，逐步將生活垃圾無害化處理設施服務范圍擴展至周邊地區，鼓勵跨行政區域共建共享處理設施。
　　（三）主要目標。
　　——到2015年，直轄市、省會城市和計劃單列市生活垃圾全部實現無害化處理，設市城市生活垃圾無害化處理率達到90%以上，縣縣具備垃圾無害化處理能力，縣城生活垃圾無害化處理率達到70%以上，全國城鎮新增生活垃圾無害化處理設施能力58萬噸/日。
　　——到2015年，全國城鎮生活垃圾焚燒處理設施能力達到無害化處理總能力的35%以上，其中東部地區達到48%以上。
　　——到2015年，全面推進生活垃圾分類試點，在50%的設區城市初步實現餐廚垃圾分類收運處理，各省（區、市）建成一個以上生活垃圾分類示范城市。
　　——到2015年，建立完善的城鎮生活垃圾處理監管體系。
　　二、主要任務
　　（一）加快處理設施建設。
　　1.建設任務。加大城鎮生活垃圾無害化處理設施建設力度，加快完善大中城市生活垃圾處理設施，大力推進縣城生活垃圾無害化處理設施建設，優先支持目前尚未建成設施的城市和縣城加快建設，縮小不同地區生活垃圾處理水平的差距，促進協調發展。各省（區、市）及計劃單列市要依托生活垃圾無害化處理設施，建成一個以上宣傳教育基地。
　　“十二五”期間，規劃新增生活垃圾無害化處理能力58萬噸/日，其中，設市城市新增能力39.8萬噸/日，縣城新增能力18.2萬噸/日。到2015年，全國形成城鎮生活垃圾無害化處理能力87.1萬噸/日，基本形成與生活垃圾產生量相匹配的無害化處理能力規模，其中，設市城市處理能力65.3萬噸/日，縣城處理能力21.8萬噸/日；生活垃圾無害化處理能力中選用焚燒技術的達到35%，東部地區選用焚燒技術達到48%。
　　2.建設要求。生活垃圾處理設施的建設和運營，要嚴格執行相關建設標準、技術標準和環保標準，配備完善的污染控制及監控設施。
　　生活垃圾處理技術的選擇，應本著因地制宜的原則，堅持資源化優先，選擇安全可靠、先進環保、省地節能、經濟適用的處理技術。東部地區、經濟發達地區和土地資源短缺、人口基數大的城市，要減少原生生活垃圾填埋量，優先采用焚燒處理技術；其他具備條件的地區，可通過區域共建共享等方式采用焚燒處理技術。衛生填埋處理技術作為生活垃圾的最終處置方式是每個地區所必須具備的保障手段，在具備衛生填埋場地資源和自然條件適宜的地區，可將衛生填埋作為生活垃圾處理的基本方案。生活垃圾管理水平較高的地區可采用生物處理技術。在充分論證的基礎上，鼓勵積極開展水泥窯協同處理等技術的試點示范。有條件的地區，宜集成多種處理技術統籌解決生活垃圾處理問題。
　　考慮不同區域的實際情況，堅持集中處理與分散處理相結合，交通相對便利的地區，鼓勵采取集中建設處理設施的模式。逐步統籌城鎮生活垃圾處理設施的規劃和建設，交通相對便利鄉鎮的生活垃圾，優先考慮納入城市生活垃圾處理系統。
　　（二）完善收轉運體系。
　　1.建設任務。加大生活垃圾收集力度，提高收集率和收運效率，擴大收集覆蓋面，交通便利地區、經濟發達地區應通過以城帶鄉等多種渠道進一步加大對建制鎮及農村生活垃圾的收轉運力度。城市建成區應實現生活垃圾全部收集；常住人口3萬人以上的建制鎮（以下簡稱“重點建制鎮”），應建立完善的生活垃圾收轉運系統。在有條件的地區，應按照統籌城鄉的原則，推進生活垃圾收轉運系統的建設。開展生活垃圾分類的城市，應建立與生活垃圾分類、資源化利用、無害化處理等相銜接的收轉運體系，完善收轉運網絡。
　　“十二五”期間，規劃新增收轉運能力45.7萬噸/日，其中設市城市新增23.0萬噸/日，縣城和重點建制鎮新增22.7萬噸/日；規劃新增運輸能力45.7萬噸/日，其中設市城市新增22.9萬噸/日，縣城和重點建制鎮新增22.8萬噸/日。
　　2.建設要求。推廣生活垃圾壓縮式收轉運方式，統籌布局生活垃圾轉運站，加強壓縮式生活垃圾轉運站建設與升級改造。推廣密閉化收運，淘汰敞開式收轉運，減少和避免生活垃圾收轉運過程中的二次污染，大中型城市要在“十二五”期間全部實現密閉化收轉運。研究運用物聯網技術，探索路線優化、成本合理、高效環保的收轉運新模式。
　　（三）加大存量治理力度。
　　1.建設任務。對由于歷史原因形成的非正規生活垃圾堆放點和不達標生活垃圾處理設施進行存量治理，使其達到標準規范要求。
　　非正規生活垃圾堆放點整治。要在環境評估的基礎上，制定治理計劃，進行綜合整治，優先開展水源地、城鄉結合部等重點區域的治理工作。
　　不達標生活垃圾處理設施的升級改造和封場。對于滲濾液處理不能達標的處理設施，要盡快新建或改造滲濾液處理設施，嚴格控制填埋場污染物排放。對具有填埋氣體收集利用價值的填埋場，開展填埋氣體收集利用及再處理工作，減少甲烷等溫室氣體排放。對服役期滿的填埋處理設施，按照相關要求進行封場。
　　“十二五”期間，預計實施存量治理項目1882個。其中，不達標生活垃圾處理設施改造項目503個，衛生填埋場封場項目802個，非正規生活垃圾堆放點治理項目577個。
　　2.建設要求。現有設施的升級改造和封場過程中，要對填埋氣及時收集利用，對滲濾液進行處理實現達標排放，并按照規范要求進行生態修復。
　　非正規生活垃圾堆放點的治理，應結合不同類型堆放場的規模、設施狀況、場址地質構造、周邊環境條件、修復后用途等特點，因地制宜制定處理方案，對堆體整形、填埋氣收集與處理、封場覆蓋、地表水控制、滲濾液收集處理和其他附屬工程等制定明確的治理方案。對于環境敏感的地區，可采取鼓氣通風、抽氣、灑水等好氧填埋技術促進已填埋垃圾快速降解。在垃圾填埋量大、具有開發價值、土地資源緊缺或具有焚燒設施的地區，可對填埋場內的垃圾實施開發利用，對其中的金屬等可再生資源進行回收利用，富含養分的篩下物做綠化用土，高熱值垃圾可進行焚燒處理，大粒徑無機物垃圾進行回填。
　　（四）推進餐廚垃圾分類處理。
　　1.建設任務。選擇一批有條件的城市和縣城，在已啟動餐廚垃圾處理工作的基礎上，繼續推動餐廚垃圾單獨收集和運輸，以適度規模、相對集中為原則，建設餐廚垃圾資源化利用和無害化處理設施。鼓勵使用餐廚垃圾生產油脂、沼氣、有機肥、飼料等，并加強利用。鼓勵餐廚垃圾與其他有機可降解垃圾聯合處理。
　　“十二五”期間，重點抓好餐廚廢棄物資源化利用與無害化處理試點城市建設，積極推動設區城市餐廚垃圾的分類收運和處理，力爭達到3萬噸/日的處理能力。
　　2.建設要求。設置餐廚垃圾專用收集容器和運輸車輛，保證餐廚垃圾的單獨收集與密閉運輸，配套完善的餐廚垃圾收運系統，推廣成熟穩定的資源化技術，提高餐廚垃圾的資源化利用水平。完善餐廚垃圾從產生到收運、處理全過程的申報登記制度，有效監管餐廚垃圾及其資源化產品的流向。
　　（五）推行生活垃圾分類。
　　1.建設任務。各地要根據本地生活垃圾特性、處理方式和管理水平，科學制定分類辦法，明確工作目標、實施步驟和政策措施，逐步推進。近期以控制水分作為開展分類示范優先選擇，對家庭生活垃圾進行干濕分類，降低廚余垃圾含水率。重點包括：（1）配備生活垃圾分類和降低廚余垃圾含水率的設施。合理配置垃圾分類收集袋、分類收集桶、分類運輸車輛等。（2）建設與垃圾分類投放相匹配的垃圾分類轉運設施，對垃圾混合收集轉運站進行升級和改造，建立廚余垃圾收運系統。完善以社區廢品回收站為基礎的再生資源回收網絡建設和交易集散市場建設。（3）建設與分類垃圾相適應的垃圾處理設施，推進建設規模化的再生資源分揀集散中心。
　　“十二五”期間，全面推進生活垃圾分類試點城市建設，各省（區、市）要建成一個以上生活垃圾分類示范城市，并在示范的基礎上逐步推廣。
　　2.建設要求。開展分類試點的城市要制定切實可行的生活垃圾分類處理工作實施方案，按照先易后難、循序漸進的原則大力推進。建立一體化分類體系，配套完善的運輸和處理系統，根據垃圾種類設置相應的收轉運處理系統。可回收物納入再生資源回收渠道，穩步推進廢舊含汞熒光燈、廢溫度計等有害垃圾單獨收運和處理。重點推進家庭垃圾干濕分類，鼓勵居民將廚余垃圾與其他垃圾分別放置并單獨投放，逐步建立廚余垃圾收運系統，有條件的地方，實現廚余垃圾單獨收集和循環利用。
　　（六）加強監管能力建設。
　　1.建設任務。充分利用已有數字化城市管理信息系統、市政公用設施監管系統和環境監管系統，完善生活垃圾處理設施建設、運營和排放監管體系。生活垃圾焚燒處理設施，應安裝排放自動監控系統和超標報警裝置，以生活垃圾焚燒廠為重點，加快推進運營過程實時監控。
　　2015年底前，焚燒處理設施的實時監控裝置安裝率達到100%，其他處理設施達到50%以上。
　　2.建設要求。加強城鎮生活垃圾無害化處理設施建設和運營信息統計。重點推進對焚燒廠主要設施運營狀況、衛生填埋場填埋作業等實施實時監控，加強對焚燒設施煙氣排放以及衛生填埋場滲濾液和填埋氣體排放的監測。
　　三、投資估算和資金籌措
　　（一）投資估算。
　　“十二五”期間，全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設總投資約2636億元。其中：無害化處理設施投資1730億元（含“十一五”續建投資345億元），占65.6%；收運轉運體系建設投資351億元，占13.3%；存量整治工程投資211億元，占8.0%；餐廚垃圾專項工程投資109億元，占4.1%；垃圾分類示范工程投資210億元，占8.0%；監管體系建設投資25億元，占1.0%。
　　（二）資金籌措。
　　生活垃圾處理設施建設資金以地方投入為主。地方各級人民政府要切實加大投入力度，確保完成規劃確定的各項建設任務。同時，要因地制宜，努力創造條件，采取有效的支持政策，充分調動社會資金參與城鎮生活垃圾處理設施建設的積極性，促進投資主體與融資渠道的多元化。鼓勵積極利用銀行貸款、外國政府或金融組織優惠貸款和贈款。國家將根據規劃任務和建設重點，繼續對設施建設予以適當支持，對采用資源化處理技術的設施將加大支持力度。
　　四、規劃實施
　　（一）保障措施。
　　1.完善法規標準。建立健全生活垃圾處理相關法律法規，修訂《城市市容和環境衛生管理條例》，抓緊研究制定餐廚垃圾資源化管理辦法等相關規定，加強生活垃圾全過程管理。完善生活垃圾處理標準體系，制定和完善生活垃圾分類、回收利用、設施建設工程驗收、污染防治和評價等相關標準。完善生活垃圾分類標識，使群眾易于識別和方便投放。建立健全城鎮生活垃圾處理統計指標體系。
　　2.加強政策支持。落實政府責任，加大各級公共財政投入，建立穩定的資金來源渠道，增加資金投入規模。完善價格機制，探索改進生活垃圾收費方式，降低收費成本、提高收繳率。綜合考慮城鎮生活垃圾處理成本和居民收入水平等因素，適度提高生活垃圾處理費標準。生活垃圾處理費要專款專用，不得挪作他用。不斷完善生活垃圾焚燒發電的價格政策。健全激勵政策，加強生活垃圾處理設施運行的經費保障，在收費不足以補償運行成本的情況下，地方政府要積極采取措施適當補償，確保設施的正常運行。落實和完善城鎮生活垃圾處理稅收優惠政策，制定城鎮生活垃圾收集和減量激勵政策，建立利益導向機制，鼓勵對生活垃圾實行就地、就近充分回收和合理利用。各地要制定生活垃圾處理設施建設規劃和年度實施計劃，統籌安排設施建設的規模、布局和用地，并納入土地利用總體規劃、城鎮總體規劃和近期建設規劃。確保生活垃圾處理設施建設用地需求，符合《劃撥用地目錄》的項目，應以劃撥方式供應建設用地。禁止以城鎮開發或其他理由侵占生活垃圾處理設施建設用地，禁止更改已運營生活垃圾處理設施的用地性質。
　　3.強化監督管理。嚴格生活垃圾處理市場準入管理，建立和完善市場退出機制，鼓勵和引導專業化企業規范建設和誠信運營。進一步規范生活垃圾處理特許經營權招標投標管理。加強對已建成運營的生活垃圾處理設施運營狀況和處理效果的監管，開展年度考核評價，公開評價結果，接受社會監督。要加快信用體系建設，建立生活垃圾運營單位失信懲戒機制和黑名單制度，堅決將不能合格運營以及不能履行特許經營合同的企業清出市場。研究建立生活垃圾處理工作督查巡視制度，加強對地方政府生活垃圾處理工作以及設施建設和運營的監督。建立生活垃圾處理節能減排量化指標，落實節能減排目標責任。探索引入第三方專業機構實施監管，提高科學監管水平。完善全國生活垃圾處理設施建設和運營監控系統，定期開展生活垃圾處理設施排放物監測，建立信息公開制度，主要監測數據和結果向社會公布。
　　4.提高技術能力。積極推動垃圾分類收集、分類運輸、分類處理等相關技術的研究和推廣，重點推動清潔焚燒、二 英控制、飛灰無害化處置和利用、填埋氣收集利用、滲濾液處理、氣味控制、非正規生活垃圾堆放點治理、小型化生活垃圾處理裝置等關鍵技術的研究和推廣，鼓勵采用資源化利用技術處理生活垃圾。把生活垃圾處理技術納入國家相關科技支撐計劃，加強對垃圾處理基礎性、關鍵性技術和標準的研究。開展生活垃圾處理技術應用示范工程、產業化示范工程和資源化利用產業基地建設，帶動市場需求，促進先進適用技術推廣應用。圍繞提高生活垃圾處理設施建設及運營管理水平的需要，加強專業技術人才、管理人才建設和培養。大力發展職業教育和職業培訓，建立從業人員職業資格制度，加強崗前和崗中職業培訓，提高從業人員的文化水平和職業技能水平。
　　5.加強宣傳引導。加強生活垃圾處理的正面宣傳和輿論引導，正確傳播生活垃圾無害化處理的相關知識，全面客觀報道相關信息。宣傳普及有關生活垃圾收轉運和處理的知識，將其納入中小學課程內容。充分利用各種媒體，開展多種形式的主題宣傳活動，倡導綠色健康生活方式，引導全民樹立“垃圾處理、人人有責”的觀念，形成有利于促進生活垃圾處理設施建設與運營健康發展的輿論氛圍。完善公眾參與和政府決策機制，加強公眾監督，健全居民訴求表達機制。
　　（二）實施機制。
　　城鎮生活垃圾無害化處理工作由省級人民政府負總責，市、縣級人民政府負責具體實施。各省（區、市）和計劃單列市人民政府要制定本地區城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃，對所屬城市人民政府實行目標責任制管理，加強監督指導。要將《規劃》執行情況作為市、縣級人民政府目標責任考核和領導干部綜合評價的重要內容。
　　國務院有關部門要各司其職，加強協調、密切配合，發展改革委繼續安排中央預算內投資支持設施建設，有關部門要共同研究制定有利于《規劃》執行的相關政策和措施，全力支持和推進《規劃》實施，切實抓好各項工作。
　　發展改革委、住房城鄉建設部、環境保護部要加強對《規劃》實施情況的監督評估，中期評估結果向國務院報告，并向社會公布。

　　附件：1.“十一五”全國城鎮生活垃圾處理主要指標實現情況
　　　　　2.“十二五”全國城鎮生活垃圾處理設施規模
　　　　　3.“十二五”全國城鎮生活垃圾處理設施采用技術情況
　　　　　4.“十二五”新增收轉運設施和存量治理規模
　　　　　5.“十二五”餐廚垃圾處理體系建設情況
　　　　　6.“十二五”生活垃圾處理設施建設投資